Tiedotus

Lausunnot 2006

Säätiölain muutostarve

23.2.2006

Oikeusministeriölle

Johdanto

HTM-tilintarkastajat ry pitää Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) 11.7.2005 Oikeusministeriölle tekemää aloitetta säätiölain uudistamista valmistelevan työryhmän asettamiseksi kannatettavana ja ajankohtaisena jatkona jo meneillään oleville yhteisölainsäädännön uudistuksille. Tilintarkastuksella ja PRH:n viranomaisvalvonnalla on säätiössä pitkälti samat toisiaan tukevat intressit.
PRH on toiminut säätiöiden valvojana ja säätiörekisterin ylläpitäjänä n. 10 vuoden ajan. PRH:n tähän kokemukseen perustuva aloite sisältää laajan ja kokonaisvaltaisen koonnin nykyisen lain epäkohdista ja kehittämistarpeista.

Aloitteen mukaan ehdotuksen taustana on toimintaympäristön muutos. Säätiöiden valvonnan ei katsota enää olevan ajan tasalla. Nykyinen laki mahdollistaa väärinkäytökset ja lainvastaisen toiminnan säätiöissä. Viranomaisten jälkikäteen tapahtuva valvonta on hidasta ja tehotonta.

Tässä lausunnossa keskitymme tarkastelemaan asiaa lähinnä tilintarkastuksen ja hyvän hallintotavan näkökulmasta. Seuraavassa esitämme näkemyksemme lähinnä PRH:n ehdotuksen jäsentelyä noudattaen.

Ehdotukseen liittyviä havaintoja ja näkemyksiä

Kohta 2.4, Patentti- ja rekisterihallituksen rooli valvonnassa

Yhdymme PRH:n näkemykseen siitä, että säätiön ominaispiirteiden johdosta tilintarkastajilla on säätiöiden valvonnassa erityisen tärkeä tehtävä. Emme kuitenkaan pidä ongelmana sitä, että tilintarkastajan valitsee usein hallitus itse tai sama taho, joka valitsee säätiön hallituksen. Oikein toimittaessa valinnan suorittajalla ei ole vaikutusta tilintarkastuksen sisältöön.

Tilintarkastajan tulee tehtävässään noudattaa tilintarkastuslakia ja hyvää tilintarkastustapaa, joiden olennaisena sisältönä on turvata tilintarkastajan riittävä ammattitaito sekä riippumattomuus toimeksiantajastaan. Myös säätiön erityispiirteet huomioon ottaen pidämme riittävänä sitä, että säätiölle tulee yhden sijasta valita vähintään kaksi tilintarkastajaa edellyttäen, että säätiön tilintarkastajat nykyisestä poiketen aina ovat hyväksyttyjä HTM- tai KHT-tilintarkastajia.

Tilintarkastajan riippumatonta asemaa säätiössä voitaisiin edelleen parantaa sillä, että PRH aina saisi viipymättä tiedon tilintarkastajan mahdollisesta eroamisesta tai erottamisesta kesken toimikauden. Tilintarkastajan erottamiselle voisi säätää muitakin pidäkkeitä.

Tilintarkastajan valintaa käsitellään myös ehdotuksen kohdassa 4.1.5. Tilintarkastajan valintatapaa voisi säätiölaissa hyvin täsmentää. PRH:n roolin tilintarkastajan valinnassa voisi hyvin rajoittaa sen valvomiseen, että säätiöllä todella on säännösten mukaiset hyväksytyt tilintarkastajat ja että he toimittavat säädetyt raporttinsa (tilintarkastuskertomus ja mahdolliset tilintarkastuspöytäkirjat) asianmukaisesti PRH:n käyttöön. Vain siinä tapauksessa, että säätiössä ei ole järjestetty säännösten mukaista tilintarkastusta, saatettaisiin tarvita PRH:n lisävaltuuksia siten, kuin ehdotuksen kohdassa 5.5.2 esitetään.

Kohta 3.1, Väliaikainen erottaminen

PRH esittää, että se nykyisestä poiketen saisi itselleen oikeuden erottaa säätiön hallitus tai hallituksen jäsen väliaikaisesti, kunnes asia myöhemmin ratkaistaisiin tuomioistuimessa. Tähän liittyen PRH kuitenkin toteaa, että oikeushenkilön päätösvaltaa käyttävän elimen erottaminen valvontaviranomaisen päätöksellä olisi poikkeuksellista.

On ilmeistä, että hallituksen tai sen jäsenen erottaminen vasta tuomioistuimen päätöksellä ei aina salli riittävää reagointinopeutta. Toisaalta tulee turvata myös säätiön toiminnan jatkuvuus, minkä ainakin koko hallituksen erottaminen saattaisi vaarantaa. Väliaikaisen erottamisoikeuden sijasta saattaisikin olla riittävää, että PRH saisi kohdassa 4.4 (sivu 19) esittämällään tavalla oikeuden nimetä säätiöön uskottu mies tai valvoja toimimaan hallituksen rinnalla.

Säätiöiden valvonnasta aiheutuvat kulut

Asia tulee esiin ainakin kohdissa 3.1.1.3 ja 4.1.1. Yleisenä periaatteena voitaneen pitää, että säätiöt maksavat valvonnastaan johtuvat kulut ja että siinä tapauksessa, että säätiön varat eivät tähän riitä, kulut katettaisiin vakuutusmenettelyn tavoin valtion varoista. Edellä viitatut kohdat antavat aiheen seuraaviin tämän yleisen periaatteen täsmennyksiin.

PRH:n nostaman oikeusprosessin kulut (sivu 10) on aiheellista maksattaa säätiöllä siinä tapauksessa, että säätiö häviää prosessin, mutta jos säätiö voittaa prosessin, kulut tulisi kattaa muualta. Lisäksi tulee ottaa huomioon säätiön hallituksen jäsenten henkilökohtaiset vastuut ja heidän mahdolliset korvausvelvollisuutensa.

PRH ehdottaa lakiin nimenomaista mainintaa siitä, että tilintarkastajan myös PRH:n pyynnöstä toimiessaan tulisi antaa selvitykset ja ilmoitukset PRH:lle maksutta (sivu 15). Ei kuitenkaan olisi kohtuullista, että tilintarkastaja velvoitettaisiin toimimaan ilman vastaavaa palkkiota. Tämän välttämiseksi tulisi lisäksi säätää, että mikäli tilintarkastuspalkkio ei näitä kuluja kata, tilintarkastaja tällöinkin olisi oikeutettu saamaan palkkionsa säätiöltä tai tarkoitukseen osoitettavista PRH:n tai valtion varoista.

Kohta 3.1.1.4, Erottamisen vireille tulo

Jos päätöksenteko hallituksen tai sen jäsenen erottamisesta säilyy tuomioistuimella, aloiteoikeuden asiassa voisi myötää muullekin taholle kuin valvovalle viranomaiselle.

Kohdan lopussa käsitellään säätiön saamia lahjoitusvaroja ja niihin liittyviä lahjoittajien valvontaoikeuksia. Asia ansaitsee hieman laajemman pohdinnan. Seuraavassa vastaanottajaksi oletetaan jo toimiva säätiö.

Jos kysymys on testamenttivaroista, lahjoittaja ei enää itse voisi toimia valvojana – on vain testamentti ja sen sisältämät lahjoitusehdot.

Jos on kysymys muista avustusluonteisista lahjoitusvaroista, lahjoittaja ja säätiö voivat aina keskenään sopia, miten lahjoitusvarojen käytön valvonta järjestetään. Tässä yhtenä vaihtoehtona on lahjoitusvarojen erillistilintarkastus ja sen tulosten raportointi.

Kaikissa yhteyksissä tulee varoa liian työllistäviä järjestelyjä. Jos säätiö saa varat oman tarkoituksensa toteuttamiseen ilman lisäehtoja, juuri näihin lahjoitusvaroihin kohdistuvan erillisvalvonnan tarvetta ei yleensä ole. Asia on toinen, jos lahjoitukseen liittyy rajoittavia lisäehtoja.

Jo hyvä kirjanpitotapa edellyttää, että jos varoihin liittyy niiden käyttöä rajoittavia lisäehtoja, näistä varoista muodostetaan taseeseen omakatteinen rahasto (ns. epäitsenäinen säätiö). Tällaisten varojen lakisääteinen erillisvalvonta voitaisiin parhaiten toteuttaa ilman muita säännöksiä vain lisäämällä säätiöiden tilinpäätösten liitetietoinformaatiota.

Voidaan edellyttää, että säätiö kertoo tilinpäätöksensä liitetiedoissa, mitä edellä tarkoitettuja erillään pidettäviä ja erikseen seurattavia varoja sen hallussa on. Tällöin jokaisesta rahastosta erikseen tulisi kertoa sen käyttöön liittyvät lisäehdot sekä oman pääoman muutosten tapaan rahastovarojen määrä tilikauden alussa, muutos tilikauden aikana ja määrä tilikauden lopussa vertailutietoineen edelliseen vuoteen. Tätä informaatiota voisi täydentää selostuksella toteutuneesta varojen käytöstä.

Liitetietoina annettava informaatio olisi tilinpäätökseen sisältyvänä julkista ja siten PRH:n lisäksi myös säätiön ulkopuolisten muiden intressitahojen käytettävissä. Vain jos tämä informaatio ei jollekin lahjoittajataholle riittäisi, tarvittaisiin täydentäviä sopimuksia, mutta ei enää lakitasoisia säännöksiä.

Kohta 3.4, Tilintarkastajan hallussa olevat asiakirjat

Tilintarkastuksen positiivisena tarkoituksena on säätiön intressissä varmentaa, että asiat ovat kunnossa. Tämän tehtävän onnistumiseksi on olennaisen tärkeää, että tilintarkastajalla säilyy luottamuksellinen suhde säätiöön ja sen hallintoelimiin. Mikäli epäkohtia ilmenee, tilintarkastaja pyrkii ensin vaikuttamaan niiden eliminoimiseksi ja vasta sitten, jos tämä ei onnistu, raportoimaan myös niistä.

Tilintarkastajan raportoinnin päätuote on tilinpäätöksen tarkastuksen yhteydessä annettava myös julkiseen käyttöön tarkoitettu tilintarkastuskertomus. Seuraavan tason raportti, mikäli lähinnä havaitut epäkohdat sitä edellyttävät, on tilintarkastuslain mukaan hallitukselle osoitettava organisaation sisäiseen käyttöön tarkoitettu tilintarkastuspöytäkirja, mikä voidaan antaa milloin tahansa, myös kesken toimikautta. Pääsääntönä voidaan pitää, että sekä tilintarkastuskertomuksen että tilintarkastuspöytäkirjan antavat säätiön kaikki tilintarkastajat yhdessä.

Vaikka jokainen tilintarkastaja omalta osaltaan vastaa koko tilintarkastuksesta, on tyypillistä, että silloin, kun on valittu useita tilintarkastajia, heidän kesken sovitaan työnjaosta ja vain osa tarkastustyöstä tehdään yhdessä. Tällöin tyypillisesti kukin tilintarkastaja kokoaa työpaperit omasta tarkastusosuudestaan ja raportoi yksin tekemiensä osatarkastusten tulokset yleensä myös kirjallisesti muille tilintarkastajille. Usein tällaiset kirjalliset raportit annetaan epävirallisina myös säätiön edustajille tiedoksi ja mahdollisia toimenpiteitä varten.

Työssään tilintarkastajille voi kertyä runsaastikin dokumentaatiota, mikä muodostaa tilintarkastajan salassa pidettävät työpaperit. Samalla säätiön edustajat voivat saada tilintarkastajilta raportteja, joita ei ole tarkoitettu säätiön ulkopuolisille. Jotta tilintarkastajan työn edellytykset säilyisivät, tällaisen epävirallisen dokumentaation ja epävirallisten raporttien luottamuksellisuus ja salassapito myös PRH:n suuntaan säätiöiden valvojana tulisi vastoin PRH:n esityksiä mahdollisimman pitkälle säilyttää.

Kuitenkin voidaan pitää epäkohtana, jos PRH saa tietoja säätiöstä vain sen hallituksen kautta. Tämän epäkohdan eliminoimiseksi emme näe estettä sille, että säätiön tilintarkastajat velvoitetaan toimittamaan antamansa tilintarkastuskertomus viivytyksettä myös suoraan PRH:lle. Säätiöiden erityinen luonne huomioon ottaen emme näe estettä myöskään tilintarkastuslain mukaisten tilintarkastuspöytäkirjojen toimittamiselle luottamuksellisina myös suoraan PRH:lle, jolloin PRH jo voisi saada lähes ajantasaisen tiedon myös tärkeimmistä poikkeavista tilintarkastushavainnoista. Mitään muuta tilintarkastusaineistoa tilintarkastajia ei tulisi velvoittaa ainakaan oma-aloitteisesti PRH:lle toimittamaan.

Säätiön tilintarkastajan käyttämiseen edellä esitettyä laajemmin PRH:n apuna sen valvontatehtävässä tulee suhtautua pidättyvästi ja mahdollisista poikkeuksista tulee kirjata tarkat määräykset säätiölakiin.

Käsityksemme mukaan, jos PRH:lle toimitettavan tilintarkastuskertomuksen tai tilintarkastuspöytäkirjan katsotaan edellyttävän PRH:n toi¬menpiteitä, parhaana ratkaisuna lisätietojen hankkimiseksi ym. olisi käyttää PRH:n toimesta säätiöön asetettavaa hallituksen rinnalla toimivaa uskottua miestä tai valvojaa siten kuin PRH ehdotuksensa kohdassa 4.3 (sivu 19) esittää.

Riippumattomuusvaatimuksen salliessa edellä esitetty ei estä säätiön tilintarkastajaa toimimasta myös ehdotuksen kohdassa 3.6 tarkoitetun erityistarkastuksen suorittajana, jos PRH hänelle tällaisen tehtävän osoittaa. Tällöin kysymys ei kuitenkaan enää olisi tilintarkastuksesta, vaan erillisestä PRH:n toimeksiannosta, josta tilintarkastajan tulee raportoida tälle toimeksiantajalleen

Kohta 3.5, Säätiön määräysvallassa olevan kirjanpitovelvollisen valvonta

Pidämme loogisena, että myös säätiöiden valvontaan sovelletaan konserniajattelua, minkä mukaan säätiön valvojalla tulisi olla pääsy säätiön määräysvallassa olevan muun kirjanpitovelvollisen tietoihin ikään kuin ne olisivat säätiön omia tietoja. Mikä tahansa tällaista oikeutta rajaava säännös voisi osaltaan vesittää koko säätiövalvonnan

Kohta 4.1.2, Säätiön tilintarkastuksen erityispiirteitä

Tässä kohdassa ehdotus sisältää mm. väittämän: “Kun säätiöiltä puuttuu omistajataho, jolle tilintarkastaja yleensä laatii tilintarkastuskertomuksensa, ja kun tilintarkastajat usein ovat säätiön hallituksen valitsemia henkilöitä, hallinnon tarkastus voi helposti jäädä puutteelliseksi.” Tähän väitteeseen emme voi yhtyä, vaikka toisaalta yhdymmekin samassa yhteydessä esitettyyn näkemykseen, että “säätiön ominaispiirteiden johdosta säätiön tilien ja hallinnon tarkastusta varten valituilla tilintarkastajilla on erityisen tärkeä tehtävä”.

Perustelut näkemykseemme sisältyvät osittain jo siihen, mitä edellä kohtaan 2.4 liittyen olemme esittäneet. Lisäksi tietenkin tulee kiinnittää huomiota myös jo ammatissa toimivien hyväksyttyjen tilintarkastajien ylläpitokoulutukseen, mutta näinhän mm. laatukoulutusohjelmamme puitteissa jatkuvasti teemme. Toisaalta ns. maallikkotilintarkastajien toimiin emme voi vaikuttaa.

Kohta 4.1.3, Ehdotus tiedonantovelvollisuuden sisällöksi

PRH esittää säätiölakiin lisättäväksi tilintarkastajalle velvollisuuden viipymättä ilmoittaa PRH:lle havainnosta, mikä koskee olennaista säätiötä koskevien säännösten rikkomista, säätiön toiminnan jatkumisen vaarantumista tai asiaa, mikä johtaa tilintarkastuskertomuksessa annettavaan muistutukseen tai tilinpäätöksen vahvistamista koskevaan kielteiseen lausuntoon.

Kaikki edellisen mukaan ilmoitusta edellyttävät tiedot liittyvät asioihin, mitkä olennaisina jo johtavat tilintarkastuspöytäkirjaan tai merkintään tilintarkastuskertomuksessa tai molempiin. Jos tilintarkastajaa velvoitetaan toimittamaan tilintarkastuskertomus sekä mahdolliset tilintarkastuspöytäkirjat myös suoraan PRH:lle, se saisi tässä tarkoittamansa informaation ilman muita säädöksiä jo tätä kautta

Kohta 4.1.4, Muistutus tilintarkastuskertomukseen

Yhdymme PRH:n muistutuksesta esittämiin näkemyksiin, mutta pidämme tältä osin lisäsääntelyä säätiölaissa tarpeettomana, koska samoista asioista säädetään riittävästi jo tilintarkastuslaissa, johon tehtävä viittaus säätiölaissa voisi pitkälti olla riittävä ratkaisu.

Myös tilintarkastajan korvausvastuusta säädetään ehkä riittävästi jo tilintarkastuslaissa. Kuitenkin, jos tilintarkastajan raportointivelvollisuutta PRH:lle laajennetaan yli tilintarkastuslain edellyttämän velvoitteen, myös korvausvastuusta tulee tältä osin säätää säätiölaissa

Kohta 4.2, Valvovan viranomaisen valvontakeinot

On kaikkien osapuolten edun mukaista, että säätiölakiin saataisiin selkeät säännökset eri tahojen tehtävistä, oikeuksista ja velvollisuuksista. Tässä samojen asioiden säätämistä päällekkäin useissa laeissa tulisi kuitenkin ainakin tilintarkastuslain osalta välttää.

PRH esittää säätiölakiin lisättäväksi luetteloa PRH:n valvontakeinoista. Ehdotus on kannatettava, kunhan luettelon sisältö täsmää muihin säädöksiin. Edellä joitakin luettelossa esitettyjä kohtia on jo kommentoitu. Luettelosta näyttäisi vielä puuttuvan mahdollisuus valita uskottu mies tai valvoja toimimaan säätiön hallituksen rinnalla siten, kuin PRH jäljempänä kohdassa 4.3 (sivu 19) ehdottaa. Vastaavasti tulisi harkita, voidaanko osa luetelluista valvontakeinoista mahdollisesti korvata tällä järjestelyllä.

Ehdotetun luettelon kohdassa 4) viitataan voimassa olevan säätiölain 9 §:n 2 ja 3 momenttiin perusteina säätiön hallituksen jäsenen erottamiseksi tehtävästään. Viittaus on 2 momentin osalta epätarkka, koska vaatimus asuinpaikasta Euroopan alueella voidaan täyttää myös täydentämällä hallitusta tämän ehdon täyttävällä lisäjäsenellä. Edelleen 3 momentin osalta voimassa olevaa lakia voidaan pitää puutteellisena, koska kelpoisuuskielto ei sen mukaan kohdistuisi liiketoimintakiellossa olevaan henkilöön

Kohta 5.1, Säätiön pääoma

Yhdymme PRH:n näkemykseen, jonka mukaan tavoitteena tulisi olla, että säätiöpääoma olisi määrältään niin suuri, että säätiö kykenisi sijoitetun pääoman tuotolla toteuttamaan säännöissä määritellyn tarkoituksensa. Tämän mukaan PRH:n ehdotus säätiön vähimmäispääoman korottamisesta 100.000 euroon on oikean suuntainen

Kohta 5.2.1, Maallikkotilintarkastajista luovuttava säätiöissä

Yhdymme PRH:n tässä yhteydessä esittämiin näkemyksiin. Säätiön erityisluonteesta johtuen säätiöllä tulee aina olla vähintään kaksi tilintarkastajaa, joiden kaikkien tulee olla hyväksyttyjä HTM- tai KHT-tilintarkastajia. Koska vaatimus lukumäärän osalta ilmeisesti tulisi olemaan tilintarkastuslaissa säädettävää yleistä vaatimusta tiukempi, asiasta tulisi säätää säätiölaissa

Kohta 5.2.2, Tilintarkastajan määrääminen

Asiaa on käsitelty jo edellä. PRH:n tulee saada oikeus määrätä säätiölle säännösten vaatimukset täyttävät tilintarkastajat siinä tapauksessa, että säätiön toimielimet eivät tältä osin hoida asiaa. Muuten tilintarkastajien valinta tulee edelleen jättää säätiön omien toimielinten tehtäväksi

Kohta 5.9, Salassapitovelvollisuus

Tilintarkastajan näkökulmasta säätiön toimintakertomus ja tilinpäätös sekä tilintarkastuskertomus ovat luonteeltaan julkisia asiakirjoja. Sen sijaan tilintarkastuspöytäkirjat ja mahdollinen muu tilintarkastajan PRH:lle toimittama aineisto ei ole julkista, vaan myös PRH:n käytössä salassapitosäännösten alaista. Tällaisen salassa pidettävän aineiston mahdollisesta käytöstä muuhun kuin PRH:n omaan käyttöön valvontaviranomaisena säätiölakiin tulee kirjoittaa tarkat säännökset.

Kohta 5.10.1, Rekisterimerkintä tilintarkastajasta

Säätiörekisteriin tulee lisätä merkinnät tilintarkastajista ja varatilintarkastajista siten kuin PRH esittää. Lisäksi rekisteriin tulee tehdä merkintä kunkin tilintarkastajan hyväksymisperusteesta (HTM, KHT, HTM-yhteisö, KHT-yhteisö) mahdollisine lisämääreineen.

Kohta 5.10.1.1, Tilintarkastajan eroaminen

PRH:n tähän liittyvät esitykset ovat asianmukaisia. Kiinnitämme kuitenkin huomiota siihen, että hallituksen esityksessä uudeksi osakeyhtiölaiksi ei enää ole mitään mainintaa tilintarkastajalta vaadittavasta kirjallisesta suostumuksesta

Kohta 5.10.2, Hallituksen jäsenen oman eron rekisteröinti

Kohdassa käsitellään myös tilintarkastajan oman eron rekisteröintiä. PRH:n tähän liittyvät esitykset ovat asianmukaisia. Haluamme lisätä tähän seuraavan erityisesti tilintarkastajien kohdalla usein myös taloudellisesti merkittävän näkökohdan.

Nykyisin, jos toimielimen jäsen itse ilmoittaa eroamisestaan, vastaava ilmoitus- ja rekisteröintimaksu on peritty ja peritään edelleen tältä ilmoituksen tehneeltä toimielimen jäseneltä. Tämä käytäntö voi muodostua esteeksi ilmoituksen tekemiselle, mikä puolestaan olisi vastoin pyrkimystä pitää rekisteritiedot mahdollisimman ajantasaisina. Näistä syistä PRH:n käytäntöjä pitäisikin yleisesti muuttaa siten, että maksut toimielinten jäsenten eroamisista peritäänkin PRH:n toimesta jälkikäteen siltä yhteisöltä tai säätiöltä, jonka toimielimestä sen jäsen ilmoittaa eroavansa.

Kohta 5.10.6, Säätiörekisteriin tehdyn merkinnän kumoaminen

PRH:n tekemän ehdotuksen mukaan rekisteriin tehdyn merkinnän kumoaminen olisi mahdollista vain tuomioistuimen päätöksellä. Tällainen menettely ilmeisesti on tarpeen silloin, jos rekisteriin tehdyn merkinnän perusteet ovat ristiriitaisia tai muuten muun kuin PRH:n toimesta kyseenalaistetaan. Tämä menettely ei kuitenkaan saisi estää PRH:ta säätiörekisterin ylläpitäjänä myös oma-aloitteisesti tekemästä rekisteriin muutoksia ainakin silloin, jos se ristiriidattomasti havaitsee muuttuneiden olosuhteiden sitä edellyttävän. Tällaista rekisterinpitäjän aktiivista toimintaa rekisteritietojen ylläpidossa tulisi yleisen edun mukaisena pikemmin kannustaa kuin mahdollisesti rakentaa sille esteitä.

Palaa tästä sivun alkuun